3 ноября республиканцы потерпели масштабное поражение на промежуточных выборах в США. Демократы получили большинство в обеих палатах Конгресса — Палате представителей и Сенате. Новый состав парламента начнет работу 3 января 2027 года, анализирует Максим Гардус. Для Дональда Трампа это означает потерю контроля над законодательной властью на последние два года президентства. Но что изменится для американских санкций против России?
На первый взгляд, немного. Президент может блокировать новые законы. Однако в американской политической системе есть другой, значительно более интересный механизм: Конгресс не обязательно способен заставить президента ввести санкции, но может существенно усложнить их ослабление.
И дело не только в законах. А и в чиновниках, которые эти решения выполняют.
Что Конгресс может сделать с санкциями?
Конгресс принимает законы, устанавливает ограничения и определяет санкционные полномочия. Президент и подчиненные ему ведомства обеспечивают их выполнение (implementation) и принудительное применение (enforcement).
Ключевое учреждение здесь — OFAC (Office of Foreign Assets Control, Управление по контролю за иностранными активами Министерства финансов США). Именно оно администрирует санкционные списки, выдает лицензии и контролирует соблюдение финансовых ограничений.
18 сентября Трамп подписал «закон Грэма», который мы так ждали в Украине, предусматривающий дополнительные санкции против российского энергетического сектора, «теневого флота», а также вторичные пошлины в отношении крупнейших покупателей российских энергоносителей.
Но 16 октября пришло разочарование — президент воспользовался предусмотренным самим законом механизмом waiver (временное освобождение от применения определенных санкционных требований) и фактически приостановил введение ключевых новых ограничений. Обоснование — необходимость не препятствовать мирным переговорам.
Может ли Конгресс отменить это решение? Теоретически он способен принять новый закон, сужающий президентские полномочия. Практически я уверен, что Трамп наложит на него вето. Для его преодоления нужны 2\3 голосов в каждой палате.
Тем не менее у американского парламента есть мощный инструмент — congressional oversight (парламентский контроль над исполнительной властью). Комитеты могут проводить расследования, требовать документы, вызывать должностных лиц и применять subpoena — юридически обязательные повестки для предоставления показаний или материалов.
И именно здесь начинается самое интересное.
Что прогнозируют американские эксперты?
Юристы вашингтонской фирмы Covington & Burling еще 20 октября спрогнозировали: в случае победы демократов они будут пытаться законодательно оспаривать санкционную политику Трампа.
Самый интересный для санкционной тематики анализ опубликовали 10 августа Филип Лак и Брэд Шпичер из Center for Strategic and International Studies (CSIS). Они объясняют проблему: законодательное закрепление санкций (codification) не гарантирует их эффективного выполнения, если администрация не заинтересована в этом.
Авторы предлагают три механизма: ежеквартальную отчетность о борьбе с обходом санкций, подробное обоснование президентских исключений и регулярное сравнение американских санкционных списков с британскими и европейскими.
Логика проста: если нельзя принудить администрацию действовать, можно заставить ее объяснять бездействие.
Три потенциальных расследования
1. Дизельная сделка с Россией
9 октября OFAC выдало генеральную лицензию GL 135, разрешающую определенные операции с российским дизелем, включая его импорт в США, до апреля 2027 года.
Решение приняли на фоне высоких цен на топливо и договоренностей Трампа с Путиным. 26 октября сенаторы Джин Шахин, Рон Вайден, Элизабет Уоррен и другие законодатели, включая республиканца (!!!) Тома Тиллиса, уже требовали от крупных банков и портов сохранить документы по потенциальным операциям с российским дизелем.
Следующие вопросы конгрессменов очевидны. Какие американские компании участвовали? Сколько дизеля фактически импортировано? Каково влияние на американские цены и доходы российского бюджета? На каких юридических основаниях выдана лицензия?
2. Исключения для «Лукойла» и «Роснефти»
В октябре 2025 года США ввели санкции против двух крупнейших российских нефтяных компаний. Но впоследствии начали выдавать General Licenses (генеральные лицензии, разрешающие определенные операции, которые иначе были бы запрещены).
Для международных активов «Лукойла» лицензию на переговоры о продаже и поддержании деятельности неоднократно продлевали. Действующая GL 131K действует до 21 ноября 2026 года. Для немецких структур «Роснефти» выдана GL 129A без определенной даты завершения.
У этих исключений есть рациональные объяснения: необходимость продажи активов, защиты потребителей, сохранения энергоснабжения Германии.
Потенциальные вопросы: почему лицензии продлеваются? Какие активы реально проданы? Получает ли российский собственник экономическую выгоду? Почему одни разрешения ограничены несколькими месяцами, а другие фактически бессрочные?
3. «Теневой флот»
Здесь проблема не столько в санкционных исключениях, сколько в non-designation — невключении новых субъектов в санкционные списки.
По подсчетам Робина Брукса и Бена Харриса из Brookings, по состоянию на июль 2026 года ЕС санкционировал 671 судно российского теневого флота, Великобритания — 621. США не добавили ни одного (!!!) нового такого судна после завершения президентства Байдена.
При этом американские санкции имеют особенно сильное влияние на способность танкеров продолжать перевозки.
Следовательно, вопросы к OFAC могут быть такими: сколько европейских санкционных досье было рассмотрено? Почему американский список не пополняется? Какие доказательства от союзников признаны недостаточными? Кто принимал решение не применять санкции?
Почему расследования влияют на чиновников?
А давайте теперь перейдем от юридической к политической плоскости.
Власть состоит из живых людей. Трамп лично не готовит каждую лицензию OFAC. За документами стоят юристы, экономисты, руководители департаментов и политические назначенцы.
Представим чиновника, которому поручили подготовить очередное санкционное послабление. Президент остается у власти до января 2029 года, но Конгресс уже контролируют политические оппоненты.
Чиновник понимает, что через несколько месяцев его могут вызвать на слушания, потребовать служебную переписку, спрашивать об основаниях решения и проверять, предупреждал ли он руководство о рисках.
Его имя будут таскать в медиа, искать его связи с Россией, в соцсетях будут мемы с ним в русской шапке-ушанке с красной звездой.
Возникает явление anticipatory compliance — приспособление поведения к ожидаемому контролю еще до его фактического применения.
Возможное последствие — slow-walking, то есть бюрократическое замедление выполнения решения: дополнительные юридические выводы, экономические расчеты, согласования, совещания. То есть чиновник не уходит решительно в отставку. Вместо этого тихо саботирует сомнительные решения, за которые потенциально может понести личную ответственность.
Исторический прецедент существует. Во время первой каденции Трампа его собственные политические назначенцы затягивали или препятствовали выполнению отдельных президентских решений. Это назвали shallow state — сопротивлением внутри ближайшего административного окружения президента, в отличие от популярного понятия deep state.
Но автоматически переносить этот опыт на 2027 год не стоит. Во второй администрации Трамп уделил значительно больше внимания кадровой лояльности и контролю над чиновниками. Кроме того, умышленный саботаж законного распоряжения может иметь дисциплинарные последствия.
Расследования Конгресса не гарантируют такого поведения. Но способны менять его стимулы.
Кто поможет Конгрессу?
Здесь возникает практическая проблема. OFAC — крупный профессиональный аппарат. Конгрессмены физически не способны самостоятельно анализировать тысячи санкционных решений.
Для этого существуют сотрудники парламентских комитетов, Congressional Research Service (исследовательская служба Конгресса) и Government Accountability Office — GAO (независимый контрольный и аудиторский орган).
Но важную роль играют также независимые организации. Project On Government Oversight (POGO) с 2006 года обучает сотрудников Конгресса проводить парламентские расследования. У Human Rights First есть практика подготовки доказательных материалов для санкционных процедур в рамках Global Magnitsky Act.
Что могут делать украинские и проукраинские американские организации?
Прежде всего — evidence-based oversight support (доказательное обеспечение парламентского контроля).
Например, создать мониторинг американских санкционных исключений: даты выдачи и продления лицензий, круг разрешенных операций, заявленные цели, установленные экономические последствия, расхождения с санкционной политикой ЕС и Великобритании.
Такой материал может использоваться журналистами, аналитическими центрами и аппаратами парламентских комитетов. Именно Конгресс, а не НПО, будет решать, какие вопросы задавать администрации и проводить ли расследования.
Для иностранных организаций принципиальны прозрачность, независимость фактов и соблюдение американских правил по представительству иностранных интересов, в частности FARA.
Это не попытка подменить американскую политическую систему украинскими рекомендациями. Это возможность обеспечить ее качественной информацией о российских энергетических доходах и санкционных схемах.
Поражение республиканцев не означает, что в январе США автоматически введут новые санкции против России. Президент сохранит право вето, контроль над исполнительной властью и значительные возможности предоставлять санкционные исключения.
Но изменится политическая среда, в которой эти решения принимаются.
Трампу не обязательно терять формальное право ослаблять санкции. Достаточно, чтобы каждое такое решение перестало быть административной рутиной и стало предметом документированной парламентской проверки.
И именно здесь для Украины открывается новое направление работы: не только требовать новых санкций, но и помогать обеспечивать подотчетность за выполнение уже принятых.
