В украинских условиях речь следует вести о должности президента, а не премьер-министра. Особенно ярко кризисные ситуации проявились в «пятилетку» Виктора Ющенко, которая показала свою недееспособность и непонимание специфики работы в регионах страны. Хотя не менее бездарное правление Виктора Второго отбрасывать со счетов тоже не стоит.
С 1991 года Украина не только не реформировала свое административно-территориальное устройство, но еще больше усилила централизацию и бюрократизацию аппарата, которое на сегодняшний момент значительно усложняет эффективное функционирование государства.
Царская Россия оставила в наследство большевикам девять губерний, и после ряда первичных пертурбаций (связанных в основном с переходом бывшей Волынской губернии к Польше, а также разукрупнением уже имеющихся регионов) в 1922 году в составе УССР насчитывалось 12 губерний. В следующем году количество губерний сократилось еще на три единицы, и даже если прибавить к ним условно области Западной Украины в их современном делении и Крым, общее количество административных единиц первой величины не превышало бы 20 областей/губерний.
Правда уже в 20-х гг. в СССР начался поиск наиболее эффективного административно-территориального деление огромной страны, который бы универсально учитывал исторические и этнические особенности регионов, был привязан к экономико-географическим характеристикам и при этом не откидывал классовые условия на которых, собственно, и строилась вся большевистская власть. Именно по этой причине границы украинской республики к 1922 году увеличились на 40% за счет вхождения Екатеринославской, Херсонской и Таврической губерний, которые на тот момент включали в себя современные Луганскую (юг), Донецкую, Запорожскую, Днепропетровскую, Херсонскую, Николаевскую и Одесскую области. За счет этих регионов царской Новороссии в УССР значительно был увеличен процент пролетариата, который являлся базовым идеологическим союзником большевиков.
В последующие годы административно-территориальное устройство УССР претерпевало определенных изменений. Эти изменения касались как поиска оптимальной формулы деления (например, в 1923 году вся республика была поделена на 53 округа, которые, впрочем, скоро были ликвидированы, и деление перешло на более укрупненные территориальные субъекты – области), так и присоединения западной (Галиция, Волынь, Буковина, Закарпатье) и южных территорий (Бессарабия, Аккерман).
Но главным стержнем всего этого деления оставалась многоуровневая система советов, через которую и осуществлялось фактическое управления республики.
К 1991 году Украина получила 24 области, одну республику (Крым времен СССР имел статус области) и два города республиканского значения. Но сама система административно-территориального устройства осталась фактически советской и на сегодня она состоит из следующих единиц:
- поселки;
- села;
- поселки городского типа (хотя пгт в Конституции отдельно не упоминаются, но они имеют свои советы);
- районы в городах;
- города;
- районы;
- области;
- автономная республика.
Возглавляет эту пирамиду строго централизованная и раздутая бюрократическая машина, которая сосредотачивает в своих руках практически всю полноту власти.
Современные проблемы административно-территориального устройства Украины заключаются даже не в огромной многоуровности и мелком районировании, сколько в фактическом диссонансе между центральными и региональными представителями властями в управлении территориями.
В Украине главы областей (губернаторы) и районов назначаются непосредственно с Киева, в то время как советы избираются местными общинами, но реальной полноты власти последние не имеют. По такой системе получается, что даже при УССР местное самоуправление имело куда более реальную полноту власти, так как существовали при тех же советах исполнительные комитеты (которые и формировались на основании воли конкретного совета города, района или области).
При Леониде Кучме исполкомы были устранены и вместо них введена практически феодальная система государственных администраций, кадровый состав которых полностью формировался Президентом Украины. До конституционной реформы 2004 года подобная система действовала хотя бы потому, что в стране существовала единая вертикаль власти, которая на каждую пятилетку определялась под одного человека – президента.
Изменения в конституцию нарушили гегемонию президентской власти, выдвинув на первый план парламент, от которого уже стало зависеть формирование исполнительной власти. При этом, значительно расширив функции Верховной Рады, новые изменения в украинскую конституцию совершенно не коснулись советов местных уровней. По сути, их подчиненное положение осталось под президентской вертикалью, которая в новых политических реалиях оказалась: а) заполитизированной и б) не всегда сильной. Поэтому возврат к Конституции образца 1996 года, по крайней мере, хотя бы частично сгладил все эти противоречия.
До недавнего времени, значительно усугубляли все эти противоречия административно-территориального устройства страны еще и существующая избирательная система, основанная исключительно на партийном принципе. В результате еще недавно действующих конституционных изменений, а также перманентной смены избирательной системы (под конкретную политическую конъюнктуру) в Украине существовала следующая ситуация:
- Президент назначает единолично глав областей и районов по политическому принципу, в то время как многим из них предстоит работать в электорально враждебных регионах;
- советы всех уровней (кроме сельских) формируются по все тому же партийному принципу, который на уровне провинции делит местных жителей по принципу «свой-чужой»;
- мэры городов, которые в этой системе остаются чуть ли не единственно легитимными представителями своих общин, также не всегда эффективны, так как часто вынуждены ориентироваться на заполитизированные местные советы.
Критичность сложившейся ситуации отчетливо понимали и на Востоке и на Западе Украины. Правда, административно-территориальная реформа различными политическими кругами видится по-разному.
«Западнический подход», что, например, достаточно ярко видно на примере так званой «конституции Ющенко» предполагает расширить права местных общин (в том числе и налоговые), при обязательном сохранении унитарной Украины. В целом, такая форма решения проблемы сама по себе не плоха и весьма распространена в Европе, но эффективна она будет только при монокультурности отдельно взятой страны.
Общинное же самоуправление «западников» (того же Ющенко) не предполагает культурологической свободы регионов, их этнической и прочей самоидентификации. Ряд специалистов, например, Александр Чикин предлагает в этом же контексте укрупнить области до 9 регионов, но снова же, и здесь прослеживается открытая попытка размыть этническую, языковую и культурную особенность граждан Украины.
Например, в Подольский регион Чикин предлагает включить Винницкую, Хмельницкую и Тернопольскую области (последняя явно призвана национализировать все Подолье по Галицкому принципу), в Карпатский регион Чикин включает помимо Львовской и Ивано-Франковской областей Закарпатскую и Черновицкую (та же ситуация – попытка ассимилировать русинский этнос и буковинских румын), Крым Чикин включает в Причерноморский регион, (что призвано нивелировать территориальную обособленность русского и крымско-татарского этносов).
Второй, «восточный подход» рассматривает административно-территориальную реформу Украины через ее федерализацию по немецкому или российскому принципу (ельценской эпохи, хотя русские с недавнего времени вернулись к избранию, а не назначению губернаторов). В таком подходе тоже возможно укрупнение регионов, но только при их этнической, культурной и языковой близости.
Принципиальная разница «восточного» подхода от «западнического» заключается в том, что община объединена не только на уровне непосредственного проживания (город или село), но и принципом территориальной принадлежности первой величины, т.е., возможность формировать руководящие органы области или района, обходя центральную киевскую власть.
Однако с приходом к власти в 2010 году, Виктор Янукович фактически предал своего избирателя, отказавшись даже на теоретическом уровне обсуждать вопрос федерализации страны. Хотя это был один из пунктов его предвыборной программы. Боязнь федерации (даже этого термина) для Януковича, как и для украинских националистов вполне объяснима. Федеративная форма устройства четко обозначит зоны влияния и распространения «украинскости» в пределах страны.
Более того, вполне вероятно ожидать, что прекратится не только экспансия галицкой идеологии на восток, но даже начнется стихийная русификация страны в обратном направлении. Тот же экс-спикер ВР Владимир Литвин, который на русском языке говорит с большим трудом, уже открыто заявил о полной неконкурентоспособности украинского языка перед русским абсолютно во всех сферах применения (научной, культурной, бытовой) и прямо признал, что с воцарением двуязычия рухнет вся украинская государственность.
А юридически оформленное двуязычие при нынешней конституции (когда ни одна из политсил не способна взять 300 голосов для изменения основного закона) возможно только при изменении формы административно-территориального устройства с унитарного на федеративный. Потому планку с активной федерализацией также перегибать не стоит, так как этот процесс может привести к обособленности регионов. Однако развитие гражданского общества без предоставлению местным общин значительных экономических и юридических свобод, тоже затруднено.
Иван Летов, специально для Вести-UA