В начале этого года я предлагал стратегию для Украины, которая строилась на том, что санкций против России недостаточно. Их нужно соединить с политическим решением союзников Украины сделать все необходимое не только для выживания этой страны, но и для успешного проведения в ней масштабных политических и экономических реформ, несмотря на ожесточенное сопротивление со стороны российского президента Владимира Путина.
Санкции, хоть они и необходимы, наносят вред не только России, но и европейской экономике. Напротив, обеспечить процветание украинской экономики было бы полезно и Украине, и Европе.
Еще важнее то, что санкции сами по себе подтверждают путинский тезис, будто бы Россия стала жертвой то ли западного, то ли англосаксонского заговора с целью лишить ее законного статуса великой державы, равной Соединенным Штатам. По утверждению кремлевской пропагандистской машины, все экономические и политические трудности России вызваны враждебностью Запада.
Единственный способ опровергнуть этот тезис – сочетать санкции с эффективной поддержкой Украины. Если упадок в России будет сопровождаться процветанием Украины, никакая пропаганда не сможет скрыть того факта, что винить за это следует политику Путина.
К сожалению, лидеры Европы выбрали иной курс. Они воспринимают Украину как еще одну Грецию, как будто это просто страна, переживающая финансовые трудности, и к тому же даже не член Евросоюза.
Это ошибка. Украина переживает процесс революционного преобразования, а нынешнее правительство, вероятно, в наибольшей степени способно обеспечить радикальные перемены.
Действительно между «старой Украиной» и Грецией есть значительное сходство. Обе страны пострадали от коррумпированной бюрократии и олигархической экономики. Однако новая Украина полна решимости быть иной. Европа ставит под угрозу прогресс Украины, держа ее на коротком финансовом поводке.
В каком-то смысле, отказ Европы признать рождение новой Украины не удивителен. Спонтанные народные восстания случаются нередко; к примеру, «арабская весна» прокатилась волной по Северной Африке и Ближнему Востоку.
Впрочем, восстания чаще всего кратковременны. Их энергия быстро исчерпывается – как это случилось с украинской Оранжевой революцией десять лет назад. Однако сегодняшняя Украина представляет собой один из тех редкостных случаев, когда протест преобразуется в конструктивный проект построения нации. Хотя я участвовал в этом процессе трансформации, я должен признаться, что даже я недооценил стойкость новой Украины. Путин сделал ту же ошибку, но в значительно большем масштабе. Он так успешно манипулировал общественным мнением, что был не в состоянии поверить в спонтанные человеческие действия. Это и оказалась его ахиллесовой пятой.
Путин дважды приказывал бывшему украинскому президенту Виктору Януковичу использовать силу против протестующих на Майдане. Но люди не разбегались, а наоборот, бежали на Майдан, готовые отдать жизнь за свою страну. Во второй раз, в феврале 2014 года, когда протестующих расстреливали из огнестрельного оружия, они дали отпор и обратили в бегство полицию. Такое событие может стать мифом, формирующим нацию.
Путин знает, что именно он превратил Украину из уступчивого союзника в непримиримого противника. С тех пор его главным приоритетом стала дестабилизация новой Украины. На этом фронте ему действительно удалось добиться значительных – пусть и сугубо временных – успехов. Его спешка объясняется еще и пониманием того, что при ценах на нефть значительно ниже ста долларов за баррель путинский режим может не протянуть и двух-трех лет.
Его успех – меру которого можно оценить, сравнивая первое и второе минское соглашение о прекращении огня – частично можно приписать мастерству Путина-тактика. Однако еще важнее то, что союзники Украины, в ответ на воинственность Путина, ясно продемонстрировали свою неспособность реагировать быстро и нежелание идти на риск прямого военного противостояния с Россией. Это дало Путину преимущество первого хода: теперь он может по своему усмотрению переходить от гибридного мира к гибридной войне и обратно. Возможно, что союзники Украины и не могут превзойти Россию в военной эскалации; однако они безусловно могут превзойти Россию в финансовом плане.
Европейские лидеры, в частности, не смогли должным образом оценить важность Украины. Защищая себя, Украина также защищает ЕС. Если Путин преуспеет в дестабилизации Украины, он сможет затем использовать ту же комбинацию гибридной войны и гибридного мира для разделения ЕС и покорения некоторых его членов.
Если Украина потерпит неудачу, ЕС придется защищать себя. Цена такой защиты в финансовом и человеческом плане намного превысит цену помощи Украине. Вот почему, вместо того, чтобы кормить Украину крохами, ЕС и его членам следовало бы рассматривать помощь Украине как расходы на оборону. В этом свете, ныне выделяемые Украине средства оказываются весьма незначительными.
Проблема в том, что ЕС и его члены слишком обременены фискальными ограничениями, чтобы поддержать Украину в объеме, необходимом для ее выживания и процветания. Однако это ограничение можно снять, если пересмотреть с этой целью программу макрофинансовой помощи ЕС. Эта программа уже использовалась для предоставления Украине умеренной помощи; однако для раскрытия всего ее потенциала необходимо новое рамочное соглашение.
Программа макрофинансовой помощи (ПМП) представляется привлекательным финансовым инструментом, поскольку она не требует выделения средств из бюджета ЕС. Вместо этого, ЕС заимствует средства на рынках (опираясь на свой почти неиспользованный кредитный рейтинг на уровне ААА), и предоставляет эти средства в долг правительствам стран – не членов ЕС. Выделение средств из бюджета ЕС может потребоваться только в случае, если и когда страна, одолжившая средства, объявляет дефолт. По действующим правилам, на текущий бюджет приходится нагрузка всего в 9% от общей суммы займа, в виде безналичных издержек как гарантия на случай подобного риска.
Новое рамочное соглашение позволило бы использовать ПМП масштабнее и гибче. В настоящее время ПМП может использоваться для поддержки бюджета, но не в качестве страховки от политических рисков, и не для стимулирующих инвестиций в негосударственный сектор. Более того, каждое выделение средств должны одобрить Еврокомиссия, Совет Европы, Европарламент, и все страны-члены ЕС. Вклад ЕС в февральский пакет помощи Украине от МВФ оформлялся до самого мая.
Стратегия помощи Украине, которую я предлагал в начале этого года, наткнулась на три препятствия. Во-первых, реструктурирование государственного долга, которые должно было составить 15,3 миллиарда долларов из второго пакета помощи Украине под руководством МВФ (общим объемом 41 миллиард долларов), продвинулось лишь незначительно. Во-вторых, ЕС даже не приступил к подготовке нового рамочного соглашения по программе макрофинансовой помощи. В-третьих, лидеры ЕС не показали ни малейших признаков того, что они готовы «сделать все необходимое» для помощи Украине.
Канцлер Германии Ангела Меркель и президент Франции Франсуа Олланд стремятся обеспечить успех второго минского соглашения, под которым стоят их подписи. Проблема в том, что украинская сторона заключала это соглашение под давлением, а российская сторона сознательно сделала его неоднозначным.
Это соглашение призывает к переговорам между украинским правительством и представителями донбасского региона, но не уточняет, кто эти представители. Украинское правительство хочет вести переговоры с представителями, избранными согласно украинскому законодательству. Путин же хочет, чтобы украинское правительство вело переговоры с сепаратистами, захватившими власть силой.
Европейские власти стремятся выйти из этого патового положения. Однако, заняв нейтральную позицию по отношению к неоднозначности второго минского соглашения, и держа Украину на коротком поводке, европейские лидеры невольно помогают Путину добиться его цели: спровоцировать общеукраинский финансовый и политический кризис (вместо того, чтобы захватывать территории на востоке страны). Подбрасывание Украине финансовых крох поставило ее экономику на грань коллапса. Непрочная финансовая стабильность ныне достигается за счет ускорения экономического спада. Хотя политические и экономические реформы еще продолжаются, они могут потерять темп.
Во время недавнего визита я заметил тревожный контраст между явным ухудшением реальной ситуации и реформистским рвением «новой» Украины. Когда президент Петр Порошенко и премьер-министр Арсений Яценюк действуют сообща, они могут убедить парламент последовать за ними. (Обычно это случается в преддверии получения какого-то внешнего финансирования: например, когда за два дня были выполнены условия получения помощи от МВФ). Однако таких возможностей становится все меньше. Более того, Порошенко и Яценюк будут соперниками на местных выборах в октябре, на которых, согласно последним опросам общественного мнения, могут получить серьезную поддержку оппозиционные партии, поддерживаемые олигархами.
Это стало бы шагом назад на фоне значительных успехов последних месяцев, когда удалось помешать олигархам украсть крупные денежные суммы из государственного бюджета. Правительство победило в остром противостоянии со своим наихудшим и сильнейшим противником, Игорем Коломойским. И хотя австрийский суд не дал согласия на экстрадицию в США Дмитрия Фирташа, украинские власти ныне конфискуют некоторые его активы и берут под контроль его газораспределительную монополию.
Более того, хотя украинская банковская система еще не завершила рекапитализацию и остается уязвимой, Национальный банк Украины добился эффективного контроля над ситуацией. Есть некоторый прогресс и во введении электронного правительства и обеспечении прозрачности госзакупок. К сожалению, разочаровывают усилия по реформированию судебной системы и имплементации эффективных антикоррупционных механизмов.
Краеугольный камень украинских экономических реформ – газовый сектор, радикальное преобразование которого может обеспечить энергетическую независимость от России, искоренить самые масштабные формы коррупции, закрыть крупнейшую брешь в бюджете и внести существенный вклад в развитие единого газового рынка в Европе.
Все реформаторы полны решимости максимально приблизиться к рыночным ценам на газ. Это требует введения прямых субсидий нуждающимся семьям до начала следующего отопительного сезона. Ошибки и промедления в регистрации нуждающихся семей могут вызвать взрыв негодования и подорвать шансы правительственной коалиции на предстоящих местных выборах.
Эту опасность можно устранить, заверив население, что на протяжении одного отопительного сезона все просьбы о субсидиях будут удовлетворяться автоматически; однако это может потребовать дополнительной бюджетной поддержки. Хуже того, многие в правительстве сейчас колеблются относительно введения рыночных цен на газ – не говоря уже об олигархах, которым выгодно нынешнее положение дел. Порошенко и Яценюку еще предстоит сообща взять на себя личную ответственность и побороть всякую оппозицию реформе. Иначе реформистский запал Украины может ослабнуть.
Учитывая ухудшение внешней экономической реальности, при сохранении ЕС его нынешнего курса, украинские реформы вполне могут иссякнуть. Радикальная реформа газового сектора может потерпеть неудачу, после чего сложно будет избежать новой волны финансового кризиса, а правительственная коалиция может потерять общественную поддержку.
Более того, в наихудшем сценарии нельзя исключать даже перспективу вооруженного бунта, возможность которого обсуждалась открыто. В Украине сегодня насчитывается более 1,4 миллиона внутренне перемещенных лиц; более двух миллионов украинских беженцев могут наводнить Европу.
С другой стороны, «новая» Украина неоднократно удивляла всех своей устойчивостью; она может удивить нас снова. Однако союзники Украины – в частности, ЕС – могут поступить лучше. Пересмотрев свою политику, они могут гарантировать успех новой Украины.